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没有一个承包契约被取消。总统和司法部长时常对委员会的工作进度感到不满，并对它那冠冕堂皇的统计数字感到怀疑。可是终于出现了重大的突破——在纺织厂里，黑人过去仅仅当清洁工；在飞机厂里，黑人过去被告知不必去申请工作；而这次在数千种新的职务和管理岗位上种族歧视被突破了。
在所有这些旋风般的活动中——在黑人选举权、黑人教育以及黑人就业这几个领域内——还缺少一个组成部分：立法工作。在整个1961年中，根本没有做过立法工作，只是基本上是例行公事地扩大了民权委员会工作。1962年的立法工作只限于在选举权领域内的两项努力——阻止歧视性的文字测验，以及根据宪法修正条款取消人头税。①要通过上述第一项措施的希望在参议院落空了，因为当时它连结束辩论以提付表决所需要的多数票也没有获得（需要有三分之二的票数）。这使两件事变得非常清楚：（1）要使它通过，事实上必须得到共和党仪员的一致支持，而这是办不到的，（2）阻挠议事进行的议员将会扼杀总统提出的大多数其他法案，包括那些能为黑人和白人提供较好的住房和较多的就业机会的法案。关于在联邦选举中禁止征收人头税的问题，这已经争取了二十年。总统在1947年刚当选众议员后就曾为此投下了他最初所投的一票。这时，这项法案终于经两院通过，并经总统和民主党全国委员会在各州州议会大力促进，成了宪法第二十四条修正案。总统相信，仅仅由于这条修正案而得到投票机会的黑人和不大富裕的白人人数，就会对他1964年在得克萨斯州和弗吉尼亚州争取重新当选的竞争产生影响。
①人头税是为了限制黑人和贫苦白人投票而设置的，不能纳税的人便失去投票资格。——译者
黑人领袖还谈论绕过国会行事，因为历史上，国会与其说是一个争取民权立法的战场，不如说是一个埋葬民权立法的墓地。他们还谈论通过行政方面的进一步努力来争取平等的投票权、教育权、就业权和其他机会。全国有色人种协进会主席罗伊·威尔金斯应总统的要求，于1961年2月递交给我一份六十一页的备忘录，为行政行动提供了新的领域。马丁·路德·金提出了一份更长的文件。两个文件都谈到在第一篇解放黑奴宣言发表一百周年纪念日或在这一天之前，公布一项内容全面的行政命令，也就是说“第二篇解放宣言”。①
①后来，行政命令以及在住房、就业、教育、联邦管理和其他公共活动方面采取的行动，就相当于公布了这样一篇宣言，其成就也许还超过了这样一篇宣言。
然而，这些领袖们不能公开接受总统所作出的关于不进行一场不能获胜的立法斗争的决定。他们中没有一个人认为任何一项法案能获得通过，但他们必须对自己的选区有所交代，同时他们对失败所带来的恶果似乎不象总统看得那么严重。金希望举行更多的“炉边谈话”。威尔金斯则抱怨肯尼迪“过分谨慎”。象一百年前主张废除奴隶制度的人士一样，他们责备总统优柔寡断、含糊其词并向后退缩。
不过他们之间的关系仍然是诚恳的、密切的。总统、司法部长、司法部副部长伯克·马歇尔、白宫顾问助理李·怀特和民主党全国委员会副主席路易斯·马丁都经常同黑人领袖保持接触。黑人领袖们知道他们有一位愿意倾听并了解意见的总统。当威尔金斯和一个代表团敦促他提出立法议案的时候，他们对总统拒绝改变方针时所显示的魅力和坚韧意志，以及他欢迎他们施加压力“以抵消来自另一方面的压力”时所表现的坦率，全获得了深刻印象，1963年林肯诞辰那天（传统上只由共和党人予以庆祝），总统在白宫举行了一个盛大的招待会，有一千多名黑人领袖和民权战士参加。他们对他的战略所感到的不满多少已有所缓和，因为总统对他们相当尊重——不带一丝优越感，不把自已看作应享受优越地位的人，而是象他对所有美国公民那样，尊敬和重视他们。多数黑人领袖是精明的评判者，他们很明白，哪些政治家深深懂得他们的重要价值，而哪些人则主要是看重他们的选票，——虽然肯尼迪开始时也许更多地关心他们的选票，但到了六十年代，上述的第一种情况，对他变得越来越重要了。
而且，黑人领袖们还感到满意的是，他确实打算行使总统的全部法定的和道义的权力，以取得比以往任何时期更为巨大的成绩。由于最高法院1954年作出了取消种族隔离的决定，民权斗争就加速开展起来了。在以住的年代里，推动民权斗争的担子基本上是落在司法部门肩上的（虽然杜鲁门总统取消武装部队里种族隔离的那道行政命令，在早期是一个显著的成绩）。立法部门在1957年和1966年作出过微小的、但意义重大的贡献。现在，到了1961年，行政部门通过诉讼、谈判、道义上的劝告、行政命令以及总统的行动和指示等方式，史无前例地把全部权力都投入了争取民权的事业。
也许最重大的改变是，总统迅速而积极地在公众中一般地支持平等权利的原则，特别是支持最高法院关于取消种族隔离的决定，这也许是最重要的一个变化了。那些现在看来如此不相干的次要成果，在那个与现在迥然不同的年代里帮助树立了一种全新的风气。例如，政府官员拒绝在实行种族隔离的听众面前演说，并且（除了某些例外）表明他们抵制参加实行种族隔离的私人俱乐部。（阿瑟·克罗克愤怒地说，华盛顿的大都会俱乐部拒绝接纳黑人的规章，总统是管不着的。后来，当他怒气冲冲地说，政府有意不让刚果叛乱领袖莫瓦泽·冲伯前来我国时，总统对格里狄龙俱乐部讲，他将邀请冲伯到美国来，如果克罗克肯邀请冲伯到大都会俱乐部去的话。）行政当局还用讥讽的语调通知格兰特第三领导的纪念内战一百周年委员会，他们只能使用非隔离性的设施。美国各个职业介绍机构全接到通知，要它们拒绝接受那些上面注有“只收白人”的征聘书。联邦各雇员工会和娱乐团体也得到通知，凡实行种族歧视的都不予承认。总统出席并发表演说的新闻俱乐部午餐会，不再全是白人参加了——他的特工随从人员和白宫的汽车司机也不全是白人了。
在1961年中期举行的一次记者招待会上，总统没有支持“自由乘车者”的全部战术——他们包租了黑白人同乘的公共汽车驶到迪克西去，以考验州际旅行工具取消种族隔离后的情况——却支持他们不受干扰地越过任何一州和所有各州界线的权利。“自由乘车者”发生的情况——包括阿拉巴马州的暴徒焚毁汽车、袭击教堂之类的肆无忌惮的暴力行为——是混乱状态即将出现的一种先兆。这不仅对总统，而且对司法部长的决心和耐心都是一个考验。司法部长在民权方面日益加深的信念和孜孜不倦的努力，在下文叙述的一切事件中全起了重要的作用。
这件事还考验了他们的机智，因为当时联邦并没有一个明确的解决办法。“肯尼迪弟兄”——南方后来就这么笼而统之地称呼他们——调遣了六百名联邦执法警官到阿拉巴马州去保护“自由乘车者”，使南方的州长和市长们感到羞惭而去执行法律和维护秩序，对干扰州际交通或允许对旅行者施加暴力的警察官员和三K党人提出诉讼，由州际商务委员会采取行动，在州际铁路和公共汽车终点站的餐厅、候车室和休息室内实行种族混合，并且促使主要的铁路线和公共汽车路线在一切终点站对全体乘客都取消种族隔离。他们利用联邦机场和其他航空经费作为讨价还价的力量，促使十五个航空终点站也取消了种族隔离，有两个是通过诉讼后才取消了的。早在1950年，最高法院在理论上就已经宣布在州际运输工具上实行种族隔离是非法的。到了1962年年底，种族隔离在这方面才终于不复存在了，一个黑人第一次能够从国家的一端旅行到另一端，而不再在候车室内看到“白人专用”或“黑人专用”的招牌了。
在此期间，总统还处理了选举权的问题。他深信给予南方黑人选举权——在那里，有许多县内登记的选民不到10％，而北方黑人登记的却有三分之二——将来会戏剧性地改变南方政治领袖在其他一切民权法案上所采取的不妥协态度，改变几个州政治权力的均势，并使南方政治摆脱那些在竞选运动中只会叫喊“隔离黑鬼”的蛊惑人心的政客们的影响。后来，他才认识到，赢得这种选举权还不足以迅速地根除掉因袭下来的百年积弊。但这是一个重要的开端。他在1961年最早采取的行动之一是，资助田纳西州海伍德县和费耶特县为争取投票活动而被逐出的黑人烟农。联邦法院下达的一项命令制止了驱逐他们的行动，同时在过渡期间，政府还用联邦剩余的粮食赈济了他们。司法部调查了南方其他各县的情况，列举出有十六个黑人占多数的县，可是竟然没有一个登记的黑人选民。
根据1957年和1960年有限的选举权法律，三年中着手处理的诉讼案件不到十二起。没有一件发生在密西西比州——参议院司法委员会主席的家乡州。1961年以后的三年间，起诉并获胜的案件就达三十六起以上，还有几十起在审查之中（包括密西西比州的许多起）。在种族歧视盛行的南方，几乎每一县内都进行了调查、处理或采取了法律措施。许多州县都接受劝告，自动放弃歧视性或种族隔离的选民登记和投票办法。在其他地区——例如密西西比州的福莱斯特县，他们的登记人员奉到法院命令后，接受了一百零三名黑人提出的申请书，但却认为其中的九十四名没有登记资格，包括有大学学位的——这就需要法院采取进一步的行动、在另外一些地区，担心报复是黑人登记的主要障碍，所以在这些地区行政当局提出了诉讼，或者向黑人提出了保证，以防止经济、肉体、法律和其他方面的恐吓。在路易斯安那州东卡罗尔教区，一系列的联邦诉讼案件使黑人自从南北战争以后第一次能够投票。在亚拉巴马州梅肯县，新登记的黑人占投票人数的40％——而且一个种族主义者候选人落选了。在其他地区，黑人候选人初次出现。一旦障碍拆除了，私人基金会和私人组织也展开工作，使黑人对选举登记感觉兴趣，并有所准备。总统在司法部长就两年选举进展情况提出的报告上批道：“继续解决各项案件。”
根据1954年的决定，联邦政府无权解决学校为取消种族隔离而提出的案件。但是它起诉了一些案件去落实法院的裁定，同时还参预了私人提出的一些案件。早在1961年，新奥尔良的教师由于担任黑白人混合班级的教学工作，受到了州立法机关停止发薪的威胁，法院于是采取了行动，以保障他们的薪金。前一年，司法部拒绝了地方的联邦法官向联邦求助的要求。这时，合众国的所有法官都得到通知，政府决心不顾政治后果而执行宪法和法院的裁定。在亚特兰大、小石城、孟菲斯、达拉斯和其他城市，政府通过同地方官员进行静悄悄的非正式的磋商，不诉诸暴力便使当地的学校对黑白人学生同时开了