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第一节 联总的起源
（一）关于需要成立战后救济组织的早期认识
联总是……对于当前联合国这一世界合伙组织及有关政府有无能力达到和平时期目标的首次重大考验。它是自由人民为培育有效的协同工作习惯而作的第一次大胆尝试。现在临到我们大家来证明，世界上的国家，不仅为了战争与破坏，而且为了互助与医治创伤，能够联合起来从事公益活动。这样，在和平方面所赢得的胜利，将不亚于战争的胜利。
首先预见到“善后救济”的需要并加以详细说明的，是英国经济作战部，这是一个专门扩大敌国经济困难的部门。1940年8月，封锁已扩大到整个欧洲。当时，人们对这样一个问题相当怀疑，那就是流亡在外国的盟国政府及其为盟国事业服务的人民（特别是挪威的海员）将如何对待他们在敌占区的家庭和人民所受到的封锁威胁。因此，人们感到，在封锁的同时应当发表一项宣言，说明欧洲一解放就可获得食物供应，英国政府并将为此而建立储备。必须记住，此时美国还仍然是一个“中立”国家。
与此同时，贸易的停顿引起了或者将会引起物资过剩的问题。过去出口到德国、意大利、比利时、荷兰、丹麦、挪威、法国和中欧的粮食与原料不再能找到正常的市场了。因此生产国看来似乎要有大量的存货积压起来，从而给生产者带来苦恼。由于缺乏运输船舶，这些困难又进一步加剧了。
过剩问题影响了英联邦的许多国家，影响了法国的非洲殖民地（它们已同戴高乐和“战斗法国”同患难，共命运）以及比属刚果。这也是南美国家所关切的问题。1940年7月在哈瓦那召开的美洲外交部长会议，讨论了一些措施，将那些对于美洲的共和国具有重大意义的积压商品进行临时处理和有组织地销售。
英国于1940年8月成立了政府剩余物资输出委员会（主席是下院议员阿瑟·格林伍德），还成立了政府各部门负责人委员会，由弗雷德里克·李滋…罗斯爵士（经济作战部大臣）担任主席。这些委员会所面临的问题是：（1）如何使过剩问题同战后欧洲的救济工作协调一致起来，（2）探讨同美国合作的可能性。美国当局对于当时向它进行的试探所作出的反应是令人失望的。它似乎倾向于特别救济措施的想法。
因此，联总的筹备史可分为两个阶段：（1）1940年8月至1941年9月（圣詹姆斯宫会议）——物资过剩时期；（2）1941年9月至1943年11月（联总协定签字时期），这时已是物资匮乏而不是物资过剩了。到了此时，政府有关“过剩与救济”的工作也已从经济作战部移交给贸易部了，政府各部门负责人委员会则更名为战后商品政策与救济委员会。在1940年8月（这是联总筹备史的起点），正在考虑中的过剩物资有花生、干椰肉、椰子油、棕榈仁、棕榈油、棉子、亚麻子、蓖麻子、小麦、玉米、大米、肉类、牛、皮革，糖、咖啡、可可、胡椒、香蕉、棉花、剑麻秆、铜和烟草；受到影响的生产国都是英联邦成员国（当时包括缅甸以及未来的巴基斯坦、印度或印度联邦的领域，此外还有锡兰），英国的非洲殖民地、马来亚、西印度群岛、法属非洲殖民地、比属刚果、荷属东印度群岛以及中美和南美一些国家。
温斯顿·丘吉尔于1940年8月21日向欧洲被侵略国家提出了最终要对它们进行救济的肯定保证，他提出：
我们的意图是，不仅对德国，而且也对意大利、法国以及被德国占领的所有其他国家，实行严格的封锁，并且还要加强这种封锁。……由希特勒来承担全部责任，并且希望呻吟于希特勒枷锁下的欧洲各族人民以一切方法提供协助，加速砸烂枷锁那一天的到来。同时我们能够并且愿意事先作出安排，以便在任何遭受奴役的地区完全肃清了德军并真正获得了自由之后。就可以迅速运进粮食。我们将竭尽全力鼓励在全世界建立粮食储备，从而使欧洲各族人民，我慎重地说明，包括德国和奥地利人民在内，能够始终看到这个确定无疑的事实，即一旦纳粹势力被粉碎，他们所有的人将立即获得粮食、自由与和平。
这种随着胜利的到来就可获得救济的保证就是联总活动的基石。在英国经济作战部下面设立了一个救济司，负责使过剩问题和对已“解放”国家的救济问题，协调一致起来。
本章要说明一个伟大的国际组织是如何从这个小小的开端发展成为有效地展开活动的组织的。联总首次作出了有组织的努力，去消除所造成的破坏，是创造而不是毁灭。在一系列大的国际组织中，诸如国际复兴开发银行和国际货币基金组织（两者是布雷顿森林会议的产物），国际贸易组织，粮食与农业组织，联合国教育、科学及文化组织以及联合国组织本身，联总走在最前面，成为创建一个新的、联合的、和谐的与建设性的世界所不可或缺的先驱组织。创造这种新世界的工作后来因冷战爆发而受挫。然而，在第二次世界大战刚结束时，事实证明联总对民主国家和共产党国家来说都是同样需要的，它也曾得到苏联真诚而有效的支持，虽说有时也遇到麻烦和阻难。
于是一个庞大的组织创建起来了，在其鼎盛时期曾雇用了两万五千人，四年中（1943年12月至1947年12月）它分发了约九亿二千万英镑的商品。这个组织发展了它自己的国际文官体制。它获得了半主权国性质的权利，它能够同各国的政府和军事当局缔结条约。
联总的工作重点是救济而不是善后；当战后的救济与善后这两个问题获得解决后，仍然存在着重建的问题有待处理，而后来是由美国政府和人民建设性的慷慨援助（这体现在马歇尔援助计划和欧洲复兴计划中），以及欧洲经济合作组织这一国际团体加以处理的。然而善后与重建不同，善后是属于联总职责范围的事，是经济重建工作之前的过渡阶段，包括的范围很广。人们不久就发现，向欧洲运送耕犁、拖拉机与种子比运送大批谷物更合算，运送原棉比运送纺织品更为合算。因此，虽说善后工作在原先关于联总目的的宣传中或许并未予以重视，但它却成为联总工作的一个极为重要的部分。所以联总在其本身的设计构思方面，在其实际活动方面，在其行政管理的形式与地位方面，都成为当代社会、经济及外交诸方面事态发展链条中的一个重要环节；它是新国际主义的一个开端，而这种新国际主义后来就体现于或者原来就打算体现于联合国组织中。
到了1941年4月，租借法已开始执行，美国政府正准备改变其对待救济和善后问题的态度。美国还在讨论支持太平洋地区英联邦成员国经济的可能性。到7月，美国官员就半正式地暗示，美国政府准备同英国及生产国共同讨论参加收购和储存物资的问题。
对联总业务首次提出实际需要的（远在成立联总之前）是欧洲一些沦陷国家的流亡政府驻伦敦代表。为满足这些呼吁而提出的第一个大规模计划，实际就是创立联总的计划，主要是由英美专家拟订的；因为一些国家已经开始把注意力转向美国，认为一旦战事结束，美国将成为最大的物资供应来源。
英国的倡议、“已解放”国家的需要和美国的物资，这是善后与救济的三个要素，必须设法使之协调并发展成为一项切实可行的行动计划。当时，战争仍在继续进行，而且由于法国的陷落，意大利的参战，中欧和希腊的被入侵，德军早期在俄国的胜利以及日本的介入，前景并不十分光明。救济计划是否会形成得太早或太迟呢？或者是否不会形成了呢？
（二）1941年9月在圣詹姆斯宫召开的盟国政府代表会议及其结果
1941年9月24日，英国政府召集了对德作战的十五个盟国政府的代表，在伦敦圣詹姆斯宫开会，讨论建立一个机构以处理有关战后欧洲救济的一些初步设想，美国政府未出席会议（当时美国尚未参战），但事先曾与其进行磋商，它发来一份表示鼓励的贺电。英国外交大臣安东尼·艾登主持会议；会议通过了一项决议，其要点如下：
1。 我们的“共同目的”是取得粮食、原料以及最必需的物资的供应，以便满足“已解放”国家的战后需要；2。 各国政府虽主要负责各自人民的需要，但各自的计划应本着盟国间合作的精神进行协调；3。 所有与会国政府欢迎已采取的准备措施，并表示愿意在将来进行合作；4。 与会国政府将着手估计所需的各种物资，并指出哪些需要应优先考虑；5。 本着协调一致的精神，在向欧洲补充粮食时，作出最经济地使用船舶的估计；6。 由英国政府成立一个局，各个盟国政府在估计各自的需要时应与之合作；该局需向以F·李滋…罗斯爵士为主席的盟国代表委员会（后来称为盟国间委员会）提出建议。
荷兰政府要求保证该决议不妨碍各国政府的行动，艾登同意作出这项保证并补充说：“我想清楚地表明，我们的想法是，帮助各国人民的责任首先应落在各该国政府自己身上。但是我们也要尽力相互支援。”这一保证连同圣詹姆斯宫会议所通过的决议以及丘吉尔在1940年8月的演说，是联总将要诞生的最早预兆。
但是在苏联和美国表态之前，创立联总的计划是无法完成的。
苏联代表并未全盘接受圣詹姆斯宫的决议，苏联政府也未派代表参加盟国间委员会。苏联政府认为该局应根据与会各国政府具有同等代表权的原则建立。苏联政府提出，关于该局的规模、形式与工作方式的详细计划应提交盟国政府进行初步考虑，以便在下一次盟国间委员会会议上作出最后决定，并保留在今后对决议中有关该局体制部分提出某些新建议的权利。
英国关于未来救济机构的盟国间秘书处的想法是，那个指导机构即盟国间委员会，应当由各国代表组成，而秘书处则应当托付于一人，由他负责组织该局而不必考虑国籍问题，他将对盟国间委员会负责，而不是对其本国政府负责。苏联政府则欲设置五个秘书，由各该国政府任命并对各该国政府负责。正是由于这种意见分歧，俄国人没有参加盟国间委员会的工作。
苏联的建议于1942年1月13日提交圣詹姆斯宫会议与会国政府以及美国政府（这时美国已是一个正式参战的盟国）考虑。除了上述秘书处这一问题外，苏联的建议与其他政府的意见是完全一致的。
（三）1942年2月2日提出的“战后救济大纲的建议草案”以及美国国内的反应1942年2月2日提出的以“李滋…罗斯计划”闻名的战后救济组织大纲，是联总的第一个“蓝图”，是向战后经济重建工作迈出了重大的一步。这个大纲是由英国经济作战部的救济司拟定的。它虽不是英国政府的一项正式声明，但英国政府有关各部认为其中的建议是切实可行的。它将首先被用来同英联邦国家和美国进行磋商，以便英国在向盟国流亡政府发表任何政策声明之前，能够先听取英联邦国家和美国的意见。所提的建议是以这样的假定为依据的，即战后救济将为恢复国际合作提供首次机会，因此战后救济的原则应以大西洋宪章为依据，同时也将成为大西洋宪章的第一个具体说明。
这个计划很自然地可分为三个部分：