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日本自第一次世界大战以来在太平洋上所夺取和占领的各个岛屿，都应予以剥夺，又规定，满洲、福摩萨和佩斯卡多尔列岛应归还中华民国。还必须把日本从它“以暴力和贪欲”所取得的其他领土上驱逐出去。朝鲜将获得自由和独立。
1945 年2 月11 日的雅尔塔协定中，还提到了另外一些领土。这项协定规定，凡被日本侵犯的俄国的权利，应予以恢复。这项协定要求将萨哈林岛南部和所有邻近的岛屿以及千岛群岛归还苏联。日本在大连、旅顺港以及在中东铁路和南满铁路的权利应转让给苏联。1945 年7 月26 日的波茨坦公告明确声明，开罗宣言的条款应予实施，并声明“日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。最后，在签署投降书时，日本接受了波茨但公告的条款。事实上，在日本投降后，由于盟军部队占领了日本本土以外的这些领土，由于盟军最高统帅部发布指令取消了日本对其本土主要岛屿以外领土的主权，日本对这些领土的管辖权，就已终止了。虽说日本将在和平条约上正式宣布放弃对所有这些领土的权利，这些条款也不过是承认一下自从对日本的占领开始以来已经存在的既成事实而已。因此，在和平会议上对这些问题不大会有基本的不一致意见。溜待解决的仅有的一些领土问题，是包含在“吾人所决定其他小岛”这句话里的问题。因此，对于象伊豆、小笠原和琉球这些群岛的最后处置问题，盟国有必要在将来取得协议。
（二）解除武装和非军事化协定
虽然各盟国之间已就大部分重要的领土问题取得了总的一致意见，但是还有许多复杂的和基本的问题必须解决，才有媾和的可能。这些问题包括盟国对日本的解除武装和非军事化的控制的限度（如果有一个限度的话），包括起草和约的办法和程序，还包括遣返、财产权、所有权，以及诸如此类的问题。日本投降后，各盟国对于保证日本继续解除武装及非军事化的问题都深表关切。战争的可怕的牺牲和经历，在每个人的头脑里都记忆犹新。
盟军对日本的占领，在解除日本武装和保持日本非军事化方面能产生多大的效力，这是没有人能够断言的。因此，在1946 年的头几个月里，美国政府将一份旨在达成上述目标的协定草案分发给其他三大主要盟国。这项协定与拟议中的一项解除德国武装的协定相类似。这份协定草案的序言中指出，联合王国、中国、苏联和美国已同意使日本全面解除武装和非军事化。因此，协定以具体的条文建议，签署国应联合采取步骤以保证这些目标的永久实现。
而且，此项协定规定要成立一个管制委员会，由四大国组成，有权在对日本的占领结束后检查日本解除武装的情况。还规定，如果管制委员会发现日本有违犯解除武装和非军事化条款的行径，则签署国将“迅速采取必需的行动——包括空军、海军或陆军行动——以保证立即停止或防止这种违犯或企图违犯的情况”。最后，还规定该协定有效期为二十五年。
这一建议的命运是同欧洲各种事态的发展密切相关的。首先，在1945年8 月2 日召开的波茨坦会议的最后一次会上，斯大林、杜鲁门和艾德礼一致同意建立外长会议，以继续进行和平解决的工作。外长会议由联合王国、苏联、中国、法国和美国的外交部长组成。外长会议被授权起草对意大利、罗马尼亚、保加利亚、匈牙利和芬兰的和约，提交联合国讨论。外长会议也可“拟定对德和平解决的办法”。大概，对日和约的拟订工作要延迟到其他和约缔结以后才进行。在1945 年12 月的莫斯科会议上，在讨论有关德国的基本问题时，审议了解除德国和日本武装的协定草案。当时，斯大林表示愿意同意解除德国武装的协定，这就意味着愿意同意对日本的类似协定。
但是，1946 年7 月在巴黎的外长会议上再次提出盟国联合控制对德国解除武装这一问题时，苏联外交部长莫洛托夫却持不同意见了。由于苏联反对对德国的解除武装协定意味着对日本的同样协定也不可能签订，所以美国就不再坚持要求接受它的协定草案，这件事就被外长会议搁下了。但是，远东委员会的几个会员国仍然赞成筹设一个半永久性的盟国管制委员会的意见。因此，在1947 年的头几个月，华盛顿国务院编订的对日和约的最初儿份草案中，就有关于这一意见的条文。
（三）早日缔结和平条约的愿望
与此同时，日本武装部队的实际遣散和解除武装，比预期的速度要快得多。到1947 年春，日本几乎已经完全被解除了武装，因此，占领的军事阶段已告完成。新宪法已经颁布，政治、经济和社会方面的许多基本改革已开始进行，这就产生了占领是否应继续下去的问题。波茨但公告声明，在公告的目标达成后，在日本人民成立了“倾向和平及负责之政府”以后，占领部队将撤离日本。
国务院认为这样的时问可能即将到来，因此在1947 年初着手编订了一份和平条约的最初草案，并将其内容告知麦克阿瑟。不久以后，在1947 年3月19 日，麦克阿瑟作了一项关于需要早日签订和平条约的即席发言。他说明，占领的任务大体上分为军事、政治和经济三个阶段。他声称，占领的军事目的，即采取必要步骤以保证日本永远不再成为对世界和平的威胁这一目的，已经达到了。关于政治阶段，麦克阿瑟指出，在军事占领许可的情422况下正在接近完成。组织机构已经建立起来。剩下的工作只是监督、控制和指导了。他认为，这时对日本的经济封锁还象战争敌对时期一样地严厉。他表示，如果经济封锁继续存在，盟国所面临的选择，不外是它们自己接济日本，或是让千百万日本人挨饿。他竭力主张用私人贸易来消除主要生活必需品供求之间的差距。最后，他作出结论说，最好的解决办法是早日订立和约，把日本放在联合国的监督之下，这种监督是以保护为目的，而不是以约束性的控制为目的。麦克阿瑟关于早日订立和约的愿望，在1947 年4 月作者同他的一次会见中，作了进一步详细的阐述。当时，麦克阿瑟建议夏天在他的总监督之下在东京召开一个和平会议。他强调，在东京召开比在任何其他地方都要适宜，因为东京是最中立的地点。正式签字的日期应定在召开和平会议以后的六个月，以便对日占领军能在他的指挥下有秩序地撤退。他建议，可以允许日本人在和平会议上发表自己的意见，甚至可以允许他们有投票权。
即使其他国家反对早日召开和平会议，美国应乐意说服它们与日本签订和约，不管苏联参加与否。其他办法部行不通时，美国可以与日本单独订立和约。他说，他赞成早日订立和约，是因为他相信对日本的占领早已完成了它的使命，同时相信日本问题的解决会促进欧洲的悬而未决的分歧的解决。他在结束讲话时说，现在迫切需要一个条约，这个条约将保证和平，而不会象凡尔赛条约那样使得在二十五年内发生另一次大战。到1947 年初夏，美国政府已同意麦克阿瑟的观点，即早日与日本订立和约，要比继续对日本实行占领有利。他们希望，已有的关于许多实质性领土问题的国际协议，将有利于签订一个关于尚未解决的问题的总协议。
（四）美国关于和平会议的建议
鉴于在德国问题讨论中的僵持局面，美国在日本的和约问题上想寻求一种新的处理办法。它认识到，外长会议证明没有能力起草对意大利和其他国家的和约。由于外长会议在程序问题上无法达成协议，对德和约问题没有取得什么进展。因此，要想在外长会议内部起草一个对日和约，即使不是不可能，也是非常困难的。再则，外长会议之所以不能成为起草对日和约的适当机构，还有其他原因。外长会议只由五个大国组成。美国在建议成立由十一国组成的远东委员会时，早已认识到，处理日本问题时应有较广泛的代表参加，这一点很重要。同时，英联邦各成员国对于早日与日本订立和约一事也表现出积极的兴趣。他们已经于8 月中旬在堪培拉召开了一次特别会议，在会上，澳大利亚外交部长赫伯特·伊瓦特对日本的和约问题表现了个人的兴趣。他已经明确地声明过，由于澳大利亚在太平洋的特殊地位，任何和平会议都应当吸收澳大利亚作为主要的当事国之一。他的立场受到联合王国和新西兰的支持。最后，外长会议的职权范围的条文并没有提到它起草对日和约的职责。成立外长会议的宣言的序言部分中说，外长会议的建立是为了“继
续为和平解决日本问题作必要的准备工作，并处理经参加外长会议各国政府的同意而随时向外长会议提出来的事项”。它并没有具体提到对日和约。因此，如果利用外长会议来办这件事，首先必须得到其成员国的同意。
因此，美国采取了一项政策，希望借此可以把关于程序方面的无休止的争吵减少到最低限度，以便集中讨论实质性问题，并能有广泛的代表参加会议。1947 年7 月11 日，美国政府向远东委员会成员国的其他十个国家的政府提出建议，在1947 年8 月19 日召开一个由远东委员会成员国代表组成的会议，来讨论对日和约。还建议这些国家的外交部长应先委派代表前来探讨和约中的实质性问题。美国政府认识到，否决权只会耽搁会议的进程。
他们的意见是：在和平会议上坚持否决权是个迂阔的问题。归根到底，如果一个国家不同意条约的内容，它可以拒绝签字。因此，美国建议会议中的决定一律以“简单的三分之二多数”通过，以避免这一棘手的问题。
1947 年8 月14 日，美国在接到所有直接有关的国家的答复后，分发了一份各国政府观点摘要。美国政府还分发了美国和苏联之间互换的照会文本。除苏联外，所有的国家都同意召开十一国会议。俄国人争论说，开罗、雅尔塔和波茨坦的协定和远东委员会及外长会议职权范围的条文，全都承认中国、联合王国、苏联和美国在有关日本问题上的特殊地位。因此，“召开会议来起草对日和约的问题”，应由四大国来决定，这是绝对必要的。苏联指责美国的单方面行动，它要求四大国的代表应一起讨论，为召开会议规定一个合适的日期，同时“应考虑从速召开外长会议的必要性”。美国政府在答复中指出，外长会议的职权范围中没有提到关于日本和约的问题。他们还认为，苏联向意成立远东委员会，“无异是承认了这些〔十一个〕国家在有关日本投降后对日政策方面、从而在对日和约中的根本利益”。一些国家，特别是参加堪培拉会议的那些国家，要求将和平会议推迟到9 月份。中国在投票方式问题上提出了一个它称之为折衷的办法。它建议，“会议的决议，应由到会成员的三分之二多数通过，其中须包括四大国中的三个国家”。
因此，美国提出召开预备性会议来讨论实质性问题，以避免由于对程序问题的无益的辩论而造成不必要的耽搁，这一企图从一开始就告失败。
苏联和中国在它们给美国的第一次答复中，�