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乖谡饬礁雒褡寮拍诓恐髡懦沟缀喜⒑推渌恍┖献髡咚髡诺慕鼋鐾鹿岢闪苏饬街侄粤⒌囊饧渥鞒鲅≡瘛Ｒ虼耍窃谑┯瓒骰菔保谡庖慌珊湍且慌芍渚倨宀欢ǎ饩筒蛔阄媪恕Ｔ诜鹄嫉拢瞧鸪蹩粗辛朔鹄济⒚褡逯饕辶耍╒NV），在它把荷兰民族主义团结联盟（Verdinaso）和佛兰芒族的雷克斯党徒置于控制之下后，便于1941年5月承认它为佛兰芒省的唯一政党，并将内政部秘书长和布鲁塞尔市长这样重要的职位派给了它的成员。可是，到1942年底，佛兰芒民族主义联盟开始失宠了，那个主张合并的日耳曼…佛兰芒工人协会（Deutsch…VlamischeArbeitsgemeinschaft）反而受到垂青。在瓦隆地区，德国人也在雷克斯党徒和口头上叫得更响的亲德的大德意志帝国之友（Amis du GrandReich
Allemand）两者之间犹豫不定。他们有时候鼓励雷克斯党的领袖德格勒尔，甚至委派他的党徒担任重要的职务，可是有时候又对他的比利时人政策深为不满。其他一些运动，象瓦隆国家社会党等，虽然表面上是亲德的，对于德国当局却没有任何实际的价值，所以即使没有正式遭到镇压，也受到了强大的阻碍。
在丹麦，德国人促使丹麦国家社会党参加处理国务的努力，最后完全失败了。这方面的主要尝试是在1942年10月发生“外交危机”时作出的，当时希特勒决定：德国当局的目的“必须是尽可能迅速地成立一个由丹麦国家社会党领导的政权”。那时候，希特勒显然认为，“丹麦国家社会党的领袖弗里茨·克卢森博士是不是适当的人选，丹麦人民大部分还是小部分支持他”，这些都是“无关紧要的”问题。在前几个月里，德国驻哥本哈根的公使馆曾经给予克卢森相当多的财政援助，并且导致他希望自己有可能在德国人的支持下成为某种类型的丹麦“元首”，尽管从德国人入侵丹麦后，他们始终就没有以任何方式公开承认过他的地位。因此，在贝斯特达抵丹麦后最初提出的要求中，有一个就是：改组丹麦政府，让丹麦国家社会党党员担任一些部长的职位。但是，这个要求遭到丹麦政府的坚决拒绝。经过长时间的谈判，德国人终于决定不强加于人。在1943年3月的选举后，丹麦国家社会党只获得投票总数的百分之二点五，德国人对克卢森的信心无论如何从此大为减退了。在1943年8月的危机发生后，德国当局打定主意尽量通过直接的警察行动，而不是利用当地的内奸去控制丹麦的事态（虽然党卫队仍旧利用当地的恐怖分子）。
在东方地区，总的趋势是：把中央政府完全控制在德国人手里，只把一些次要的行政事务留给纯地方性的团体。这种局面的形成，主要是由于德国人决心对这些国家进行最残酷的剥削，虽然部分也是因为当地（至少在苏联被占领区内）缺乏任何合适的行政机构（当地政府官员，有的在德军入侵时牺牲了，有的则在他们到达前逃跑了，不过德国人对俄国的制度无论如何想必是很反感的）。就德国当局鼓励亲德运动来看，这么做往往是试图利用这些运动作为抵制其他民族集团的手段，而不是为了到时候要他们参加行政工作。例如，1939年9月，里宾特洛甫显然玩弄着用西部乌克兰人对付加利西亚的波兰人和犹太人的这种计划。后来，弗朗克的确也利用过他们去抵制总督辖区的波兰人。在对苏联发动进攻后，罗森贝格的东方事务部积极培养乌克兰的流亡分子，虽然这些人在乌克兰当地总是遭到德国专员科赫的厌恶。然而，就俄国本土而论，主要的内奸安德烈·弗拉索夫将军到1944年底才获得一点重视，因为那时候俄国本土已经又回到了苏联人的手里。即使在那个时候，罗森贝格对弗拉索夫受到的重视还深为不满，因为他怕弗拉索夫的大俄国扩张主义的规划只会使东方其他国家的人民同德国疏远。
就东方地区的实际行政管理而论，当地人士参加的范围通常是极其有限的，因此至少从这点来看，德国人认为拥有大批合作者供他们使唤并没有什么好处。例如，在总督辖区，波兰官员只可以掌管城镇和地方小行政区。这些地方行政单位联合组成小规模的“地区自治协会”（Gemeindeverbande），并置于当地“督察”的管辖之下。这些“督察”，象德国人常常费尽心机指出的那样，是以“古老的日耳曼监督官制度”为依据的。然而，这些“地区自治协会”的管理权，与其说是掌握在波兰“督察”的手里，不如说是掌握在德国行政区长官的手里，这些行政区长官则听从地区总督公署内主管内政的部门指挥。在这一级以上的行政机构，完全由德国人管理，尽管弗朗克显然认为：在行政结构的最高一级设立波兰人和乌克兰人这两个“主要委员会”（Hauptausschusse）以代表当地地方团体的领袖，从而使他可以了解当地人民在各项民族事务上的愿望，这还是对他有利的。根据他本人的陈述，他规定他的德国部属在“所有一般性问题”上必须同这些主要委员会进行磋商，而他本人也同他们经常保持接触。在1944年华沙起义的时候，他甚至玩弄这样一个计划：把波兰人主要委员会改组为“波兰民族委员会”，由“督察”在每一行政区里充作委员会的代表，而他们则将成为“真正的行政官吏”。乌克兰人委员会有两个分会（一个在克拉科夫，一个在利沃夫）和一个驻柏林的“办事处”。它已经取得了单独“协调”加利西亚地区乌克兰民族生活的任务，所以正在走向获得上述那种地位。
在德国专员管辖下的乌克兰，当地行政机关的用途也同样受到限制，尽管罗森贝格有着成立一个自治的乌克兰国的宏伟计划。当地人士参加行政管理的范闲始终没有超过乌克兰的“区长”一级——大体上相当于总督辖区的波兰“督察”。在德国专员管辖下的奥斯兰，各个地区的情况全都不同。由于白俄罗斯东部的那一半从1917年以后一直在苏联的统治之下，该地区被认为是政治上最落后的。因此，德国人并不试图成立任何由当地人组成的中央行政机构，行政管理的责任主要落在明斯克德国常务专员的工作人员和明斯克及巴拉诺维奇的两个低级专员身上，尽管象在总督辖区那样，也设有一个代表“委员会”，在德国当局认为有必要考虑到当地人民的愿望的事务上向他们提供意见。另一方面，由于爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛三个地区被苏联统治的时期较短，德国民政机关几乎一开始就利用了当地的自治维持机构。这种使用当地行政机构的办法，经过适当时期由罗森贝格于1942年3月7日发布了一项命令正式予以批准。该命令并指定国务委员、执政和议长分别为爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的“民族的最高当局”。然而，所有这些机构都应由当地的常务专员任命，并经德国专员洛泽批准。正如不久以后罗森贝格向希特勒说明的那样，他已经把某些“保安条款”写入了他的法令，从而很周密地作出保证，未经这些德国官员同意，爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的自治机构便不能采取任何行动。德国之所以决定授予这些地方自治机构这一审慎而具有约束力的职责，事实上主要是由于它“缺乏官员，因此不得不大力节约使用人力”。可是，在罗森贝格看来，这项措施的优点在于为德国人制造了“一种历史性的辩解”（大概暗示他们的方法比实际上要开明点），并使波罗的海国家人民看到，德国人准备采取主动态度去满足他们的愿望。如果当地人民没有按照这种精神来接受这项决议，那么德国人仍然可以——引用罗森贝格的话——“用较为严厉的措施进行恰当的干涉”。
罗森贝格呈给希特勒的关于建立波罗的海自治机构的报告中所强调的这几点理由，使人可以很感兴趣地看到通常影响德国行政政策的一些因素。在德国人比较坦率的时候，他们爽直地承认，这是一种“甜面包与皮鞭”的政策：它的基本原则是交替使用劝诱和高压的办法以取得合作。由于各个占领区在执行这项政策时需要因地制宜有所改动，他们总斟酌这两种办法的比重予以调整。在西方，往往是先给（但决不是始终如此）“姜饼”，及至“姜饼”不能收到预期的效果时，再拿出那种不大可口的代用品来。另一方面，在东方地区（即波兰和俄国被占领区），倾向于一直使用“皮鞭”，只是到了最后，德国人要想利用全部反对布尔什维克的情绪去同俄国人作垂死挣扎时，他们才试用了劝诱的办法。
第五章 法律概况
就西欧各占领区的行政管理而论，德国人起先多少还假装遵照海牙公约规定的原则办事。拿他们后来采用的方法来看，这可能显得很奇怪。诚然，他们甚至还说，由于他们同有关国家之间没有签订正式和约，通常也没有签订停战协定，“国与国之间的关系”就“只得根据一般性的国际条约”，例如海牙公约，“来予以规定”。他们特别表明，按照海牙公约第四十三条，他们有权管理彼占领国，因为第四十三条规定，当合法政权的权力一旦转入占领国的手内后，占领国有权采取一切可能的措施来恢复并确保公共秩序与安全，同时除遭到绝对的妨碍外，应尊重占领区现行的法律。德国人争辩说，这“对于改组公共生活并没有加添任何障碍”，“只要没有难以克服的阻碍横插进来，行政机构就只要按照陆战的法律办事。”
后来，当他们违反海牙公约的行为变得尽人皆知时，他们就强词夺理他说，自从1907年该公约签订以来，战争性质方面发生的变化已经使公约过时了。据某个作者说，虽然海牙公约的起草人认为战争主要是敌对的军队之间的冲突，仅仅偶尔接触到平民，可是，“现代战争影响到全体人民和生活中的各个部门”。因此，占领区民政当局的事务就变得比以前复杂了。他们现在必须处理各项行政问题，还必须干预平民生活的各个方面——“因为这次战争是总体战争”。然而，甚至德国人也看得出，这种似是而非的推论并不足以说明1939年后德国大规模并吞别国的领土是正当的。为了掩饰德国政策的这一方面，他们于是说，“行政工作从一开始就没有把这些地区看作是海牙公约所指的‘占领区’，尽管其他（包括‘非西方的’）地区的占领政权基本上是以海牙公约的军事占领原则为根据的。”
这种议论似乎提出：就连东方地区的行政管理也是遵照国际法和国际惯例的。如果我们也是这么个提法，那就完全忽视了德国在那个地区为占领政策规定的目的。例如，据官方宣称，在总督辖区，德国人占领的目的是：
一、尽最大可能，增加和掌握农业生产，以便确保德国人民的粮食供应。对从事重要的战事工作的当地人民，能有足够的粮食配给，并把多余部分运交武装部队和德国本土；二、使当地的劳动力完全从事于重要的战时工作，并把这项工作不需要的劳动力交由德国支配；三、普遍增加这一地区内的日耳曼成分，特别是重新分配居留地并从其他地区迁入日耳曼人，以加强东方边境地区； 四、确保总督辖区成为运往东线物资的转运地带； 五、