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，为1994年美国军队在海地的军事行动提供了退出战略，它使每个部门对政府援助计划的某一部分负责，并且在各部门副职层面提供了机构之间的协调程序。在本质上，这是军事参谋计划和命令程序向整个政府层面的扩展，委派各部门去组织和执行特定的任务。随着1995年颁布的第56号总统令，这一程序已经被正式确定下来。但是，就政府失败问题所引发的挑战的广度和强度而言，要解决这一问题，即使第56号总统令确定的程序也是完全不够的。
2002年9月，当我在参议院作证前，我跑遍五角大楼去核对事实，我失望地发现，关于战后事务仅仅举行了几次讨论会。我被告知，“在第三层，这是不受欢迎的主题＇文职官员在那里确定国防部的政策＇”。当计划最终开始时，它一个被假设所限制了，即美国的入侵将被大多数伊拉克人当作解放来欢迎。复兴党的力量被低估了，同样被低估的还有什叶派的党派之争、固有的伊拉克民族主义、叙利亚和伊朗暗中参战的危险、大量基督徒的美军可能不被当地人所接受这一根本性风险，尤其是，如果他们靠打仗进入这个国家。
这样，退役中将杰伊。加纳领导的人道和重建办公室为整个战后行动做准备，他们关注于一些不太关键的任务。但实际上，首要的问题是恢复秩序和合法性。在重建开始前就必须解决。杰伊。加纳不仅没有足够的通讯、交通、治安和人员等资源以面对这些问题，而且，他隶属于该地区的美国军事指挥官，而不是直接为总统或国防部长工作。
这种作法的长期效应是，伊拉克的重建使命陷入进退维谷的境地，几乎没有联合国的权威；美国仓促说服不情愿的盟国和友好国家提供警察、部队、翻译和民用重建援助，这些可以减轻美军的风险，分担重建和国家构建的重担。美国缺乏国际权威所接受的重建计划，以此消除伊拉克的法律障碍，或者向各省部署维和人员。除直接呼吁外，没有任何机制吸引别的国家参与这一使命。布什政府完全没有利用可以动用的各种工具和支持。他丧失了一系列的机会，这又是其中之一。
具有政治讽刺意味的是，一些多年来对克林顿政府国家构建的努力吹毛求疵，对“使命恐惧”和“责任分摊”怨声载道的国会议员，对伊拉克的抗议活动视而不见。他们不愿接受这样的事实，即实际上，美国正在独自应付这一使命，它要比克林顿总统任期所承担的任何使命都更为困难、危险和不确定。
这带给我们对军事计划的第三个重要批评：那些束缚政府的政治眼罩，它使我们没有利用可用来赢得战争的为数众多的手段，增加了伊拉克使命的成本和风险。布什政府完全不愿寻求可从联合国和北约组织（NATO）这类国际机构获得的国际合法性和支持。不仅没有通过国际合法性来取得优势，而且，在2003年伊拉克战争结束后的一段时间内，美国拒绝引入具有重要意义的联合国或其它国际组织的权威。要使欧洲的政府愿意提供军队和物资来协助战后工作，这样的合法性是至关重要的。有了更广泛的国际合法性，特别在欧洲，就会对其它地区的政府施加更大的影响。在国际舆论的法庭上，联合国的绝对权威具有重要的分量。所有这些，只要我们的政府认识到这是必须的，并且决定寻求这些手段，美国都有可能获得。
解放伊拉克的军事行动表明，需要更多的多边规划和参与，特别在战后阶段。存在的长期问题是：谁来提供治安并确保公共安全？以什么权威为基础？能有一个包括律师、法官和监狱的司法体系吗？将用谁的法律来治理国家？如何处理有组织犯罪、腐败和准政府组织的关系？提出合适的问题，创造适宜的解决办法，这不是单独一个国家的任务，甚至也不是像美国这样的超级大国的任务。二战后五十多年的经验表明，只要有可能，在同盟或多国机构的框架下解决具有优势。伊拉克战争很大程度上是双边军事行动，为了双边行动的便利，美国对这些教训弃之如敝屣，使自己处于严重的法律、财政和军事风险中。无论军方用何种语言来解释“决定性战役”，在大规模的军事行动成功击败萨达姆军队后，目前，伊拉克所发生的一切，在长期中才是决定性的。
拉姆斯菲尔德认为，应更多地依靠精确打击和特种部队，随之减少对大规模地面部队的依赖。就拉氏对军队转型的看法而言，伊拉克的军事行动进一步证实，在一定程度上，不断地适应这一方向是明智的。但是，无论如何，这并不是一个新的构想。自20世纪70年代中期从越南战争脱身以来，美国军队就不断地进行着军队转型。无疑，2003年的参战部队是五任美国总统和不断加速的军事发展进程的产物。实际上，在1991年海湾战争之后，这一进程加快了。
决定性战役组合效应
1991年海湾战争后，军事当局决心，应充分发挥精确打击与侦察、监视和捕捉目标之间日益有效的组合效应。E…8联合监视目标攻击雷达系统（JSTARS）的空中图像、改进的U…2侦察机性能和无人驾驶飞行器（UVAs）的潜能提升了美军侦察、监视和捕捉目标的能力。这一进程是循序渐进的，从训练和作战演习开始，到1995年对波斯尼亚和1998年对伊拉克的打击，从不断飞跃伊拉克的禁飞区，到1999年78天的科索沃空袭，再到2001年对阿富汗塔利班的战争，美军不断进行演练、分析、改革和完善。美军不断配备新的武器；12年后，在解放伊拉克的军事行动中，1991年海湾战争中的上尉和少校军官已晋升为上校和少将。他们不仅研究各军种的所有军事行动，自身也积累了经验和教训。
1996年，在各军事部门协助下，美国联合参谋部提出了第一个真正概念上的联合作战蓝图：“2010联合设想”。这一非保密文件阐明了一系列的概念，如全方位控制、精确打击、优势机动、全维度保护和集中的后勤等，所有这些都在伊拉克战场上得以演练。就转型构想而言，在2001年的政府更迭之前，就已经出现了，它已成为一个共同的看法：在军事院校讲授，在训练和演习中讨论，而且与理论、必要的物质保证、研究开发和政府采购融为一体。
但是，这一设想极为强调精确打击。正如一位高级官员的解释：“想象敌人位于一个正方形区域内，方框范围是100公里宽、100公里深；我们应该能发现里面的每个敌军目标，打击并消灭我们想要摧毁的任何目标。”比喻简单明了，很有说服力。这一设想势在必行，在规划、预算、国会听证会甚至大众文化中，它已经以某种方式得以反映。军队转型背后的集体意愿是难以抗拒的。
二十年来，特种作战部队努力争取获得合法地位，他们在伊拉克实现了这一目标。尽管骁勇善战、战果辉煌，但丑闻和优越感败坏了他们的名声，在越南战争后，特种部队遭到排斥。随后，特种部队逐步采取措施，打破了那些妨碍自身完全融入战场对抗的安全、神秘的壁垒。在巴拿马，在沙漠风暴中、在俯瞰科索沃的小山顶上、在阿富汗和目前在伊拉克境内，他们以出色的技巧、勇敢和极少的部队赢得了战场的胜利。
因此，具有讽刺意味的是，布什政府和唐纳德。拉姆斯菲尔德曾鼓吹的军队转型，即在一个高技术战场上，借助一系列探测手段实施侦察，在战斗中，依靠精确打击和小规模的地面部队赢得胜利，在很大程度上，这是他们2001年掌管政权时所接受的一个既成事实。
那些坚持军队转型尚未完成的人，正是那些主张陆军需要改进战略部署能力的人。在1999年的科索沃，当军事部署遇到困难后，陆军专心致志地建立了临时组织，即配备轮式战车的旅规模建制的部队。这仍然是实施中的一项工作。其它人认为，需要把大的、所谓臃肿的师级建制改革为小的、更富机动性的单位。但是对于地面部队，本质上，得到的许多教训看上去是保守的。例如，在没有M1A1主战坦克的情况下我们愿意开战吗？事实证明，伊拉克炮火几乎无法伤害这种坦克。在进攻巴格达前的那些天，当我军油料几乎耗尽时，前方是否需要更多的后勤补给？这些年来，尽管所有的批评都落到了陆军师身上，但这些师已经证明，自己是有机动性的，必要时，完全有能力以旅或军的建制进行战斗。军队的转型需要向前推进，但是，要吸取2003年战役的教训，以一种现实的眼光来看待它。
当然，美军必须继续而且更加坚定地进行更广泛的防御转型：更优良的监控设施、更高的性能、更稳定的通讯、更远的距离、更快的导弹、部队部署的“痕迹”更小、更为一体化的服务和特种作战能力。我们可以利用高分辨率图像来识破伪装；部署大功率、多频谱的雷达以发现地面目标；利用多色激光传输数量惊人的通讯信号；用高能激光击落敌人的导弹，并对飞机和其它发射平台实施近距离防御；以无人驾驶飞行器在战场上空盘旋，发现敌人的电子设备或导弹，并且几乎同时计算出发射装置或武器的位置等等。但是，构想的本质，即以美军的最低风险发现并摧毁集结于战场的敌人，仍然没有改变。
在战场均衡中，占有优势的空军剿灭了敌军，首先是敌人的空军，然后是防空部队，最后是地面部队，只要美国对任何可预想的敌人保持其技术上的优势，空军就是一个胜利者。这也就是说，我们必须保持航空航天和信息上的优势。必须保护我们的卫星，避免在第一次打击中被彻底摧毁，空军必须有能力粉碎任何敌人的防空体系，保证通讯体系不被中断和破坏。可以设想，在10到20年的跨度内，美国的军事主导是有保证的，除非潜在的对手出现了重要的反卫星系统，或者装备了稳定的、深入地下的、能摧毁美国飞机和导弹的高能激光网络。这些威胁可能导致另一种情形出现，即直接对抗美军的转型，并且可能把战争拉回到20世纪的真实状态：大规模的部队和大规模的伤亡。
或许，正在发展这种能力并且已经有些眉目的国家不会超过两个。中国就是其中之一，但是，很多年以后他们才能具备这一能力。现在，想与美国作战的国家或组织必须采取非对称的行动，即他们必须寻找新的办法，以削弱美国战争模式的效能。这些潜在的对手将从伊拉克目前的形势中汲取有价值的教训。
但是，在伊拉克的经历应该提醒我们，仅仅集中于“决定性战役”、“快速”结束各种可能发生的战斗，这种计划和转型，或者至少我们所听到的国防部对此的看法，都是片面的。在20世纪90年代中期，当我们第一次形成“2010联合设想”时，许多人认为，需要在战斗的快节奏、高强度与战斗前后所发生的现实情况之间保持平衡。这不仅仅是陆军或者军队各部门的本位主义：相反，陆军将很可能不得不应付这些必要条件，很大程度上，军队有权表述这样的关注。我们已不断看到，在大多数情况下，美军自己也能发现，要真正“战胜”敌人，毁灭他们是不够的。打败敌军