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七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。由这七卿，我们可以看出汉代
政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇
帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙
的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总
门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太
监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫
里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。这些在皇宫里服务
的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过
郎官。太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连
带管了。廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变
，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因
此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。此外还有两个卿，就是大司农和少府
，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入
支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇
室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的
税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。这九卿，全都隶属于宰
相。我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相，
岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管
到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少
府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来
封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是
国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就
变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，
鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说
，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天
下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个
家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。
以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。
丙、汉代地方政府
汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位，直
到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一
百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之
间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一
点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等
于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但
就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，
也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可
以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极
灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石
来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位
，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较
小，却不感觉得这个中央政府高高在上。
丁、中央与地方之关系
说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也
就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、 贼 ⒃只模 每年有一
个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。中央特派专员到地方来调
查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域
，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也
就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳
目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调
查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属
于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺
史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助
宰相的，便是这一个监察的责任。
二、汉代选举制度
上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做
宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。
在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做
官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度
已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握
有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有
财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度，
要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好入现在的国立大学。当时国立
大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙
科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，
（汉朝这样的管很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）
他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政
府需要人，就在这里面挑选分发。这已制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是
官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武
帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则朗官里面，便羼进
了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充
当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，
太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台
北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用
台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡
太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟
用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了
乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎
与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。
再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才
到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇
帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着
大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方
推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的。这样选举来的人，
多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他
们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问
，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这
是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公
九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特
殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应
变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选
。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人
才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后
来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。
但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不 辉尽：何 帝时，曾下了一次诏书，大
意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不
过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之
内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。与时汉武帝就下令
叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有
定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个
郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较
快的出身，他们大地还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到
地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几
年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每
年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本
也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉
，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无
形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人
渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定
期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了
。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满
二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的
原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合
有教育、行政�